El lanzamiento de nuestro Blog «El Constitucional», trae un especial que recoge las opiniones de diversos juristas en torno a la crisis política de nuestro país.
Francisco Eguiguren Praeli
Presidente de la Sociedad Peruana de Constitucionalistas – SPC
Resulta lamentable constatar que, precisamente en el período en que se han cumplido el bicentenario del inicio de nuestra vida como Estado independiente y republicano y de la victoria de Ayacucho, en nuestro país se haya acentuado el deterioro de la institucionalidad democrática y el retroceso en lo alcanzado durante este siglo, lo que nos asemeje a la situación de inestabilidad política imperante en los albores de la república. A partir del gobierno de PPK, la mayoría parlamentaria de oposición instauró una hegemonía política que ha llevado a que en dos gobiernos tengamos seis presidentes, la reiterada instrumentación política de la vacancia presidencial como una suerte de censura parlamentaria al Presidente, renuncias de presidentes y disolución del Congreso. Si ello no se repite actualmente es por el pacto político de convivencia y conveniencia entre el Congreso y el Gobierno de la Presidenta Boluarte, ninguno de los cuales alcanza siquiera el 5% de aprobación ciudadana según todas las encuestas. Pero lo más grave es el efecto desmoralizador que la persistencia de esta situación viene generando en la ciudadanía, por la falta de legitimidad de nuestra democracia representativa. Ello explica que exista un número record de agrupaciones políticas inscritas y por inscribirse para las próximas elecciones, la gran mayoría de ellas sin planes de gobierno, propuestas ideológicas ni liderazgos reales, pero que carezcamos de verdaderos partidos políticos y que la inmensa mayoría de ciudadanos desconfíe o rechace a todos ellos. Siendo el voto obligatorio, tendrá que elegirse entre algunos de ellos en las siguientes elecciones, y alguno las ganará, a pesar de no tener mayor representatividad política real. Esperamos que el próximo año consolide el esfuerzo por la unidad de los sectores democráticos y comprometidos en la lucha contra la corrupción en las altas esferas del poder, espacio desde donde se contribuya a la recuperación de la confianza ciudadana en las instituciones democráticas; a impulsar el control político y de la constitucionalidad que hoy no existe entre el Gobierno y el Congreso; a crear espacios de diálogo plural y tolerante, basado en principios y valores democráticos y de derechos humanos, que hoy lucen acorralados por el predominio de visiones autoritarias y conservadoras, en un clima global de polarización y desánimo social.
Carolina Garcés Peralta
Profesora PUCP - Miembro de la SPC
- La razón de ser del Estado en su conjunto es garantizar los derechos de todas las personas que habitan en el país, así lo establecen expresamente nuestra Constitución -norma suprema de obligatorio cumplimiento- y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), ambas de aplicación directa; reforzada por senda jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -que forma parte del Control de Convencionalidad- estándares internacionales de protección de derechos humanos, además de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano.
- Preocupa entonces -por decir lo menos- que en un contexto post pandemia, cerca a la llegada del 2030 y, por ende, del momento de evaluar el cumplimiento por parte de los Estados de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, se venga evidenciando desde el propio Estado peruano -en especial de los Poderes Ejecutivo y Legislativo- no solo la omisión de este deber de garantizar los derechos humanos, sino la vulneración o amenaza de vulneración de los mismos. Una sola muestra de la gravedad de esta situación es la muy reciente decisión del Ejecutivo de evaluar la incorporación de la pena de muerte, y del proyecto de ley N° 9761/2024-CR, presentado en el Congreso por la congresista Acuña Peralta (de APP), que plantea el retiro del Perú de la CADH.
- Sin incurrir en falacias, dejando de lado intereses políticos, económicos o amparados en la moral social, y basándose únicamente -como corresponde- en exigencias deliberativas y argumentativas que se sustentan en el Derecho Constitucional y los principios y valores que lo inspiran; quienes ejercen ética y profesionalmente el Derecho saben que no existe sustento jurídico para reducir o retroceder en este y otros casos en la protección de derechos fundamentales. En efecto: ¿cómo se puede argumentar la denuncia de la CADH para restablecer la pena de muerte y desproteger los derechos fundamentales, en un mundo globalizado y en el marco de la constitucionalización del derecho internacional y de la internacionalización del derecho constitucional?; ¿cómo no optimizar la primacía de los derechos de las personas y su dignidad?; ¿cómo justificar retrocesos reformando la Constitución o emitiendo normas con rango de ley que vulneran los derechos fundamentales?; ¿cómo incumplir los diversos compromisos internacionales asumidos por el Estado sin que esto, tarde o temprano, no solo afecte derechos humanos sino que torne al Perú como responsable de sus actos generándole consecuencias de distinto tipo?
- Lo expuesto adquiere especial incidencia cuando las vulneraciones o retrocesos se producen en contra de los derechos fundamentales de personas pertenecientes a grupos en situación de vulnerabilidad víctimas de discriminación estructural (mujeres, niños, niñas, adolescentes, personas migrantes, personas con discapacidad, pueblos indígenas, entre otros). Concretamente, y solo a modo de ejemplo, en lo que se refiere a derechos de las mujeres es decir del 50% de la población nacional-, preocupan la insuficiente acción así como la emisión de normas ocurridas durante el 2024:
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- Retroceso legal en el ejercicio del derecho a la participación política de las mujeres, eliminando la alternancia en la fórmula presidencial y la paridad horizontal en las listas de candidaturas para elecciones generales, regionales y municipales.
- Falta de voluntad para la emisión de una ley del Sistema Nacional de Cuidados y para la implementación de dicho sistema.
- A pesar de las altas cifras que demuestran la persistencia de las distintas manifestaciones de violencia estructural contra las mujeres persisten desde hace años solo 8 distritos judiciales especializados en materia de violencia contra las mujeres a nivel nacional, no obstante el compromiso estatal asumido de que al 2022 se debía contar con 34 al 2022; injustificada lentitud en la implementación de la Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia de Género contra las Mujeres; inexistencia de voluntad política para emisión de una Política Nacional contra la Violencia de Género; insuficiente presupuesto para la efectiva mejora del sistema preventivo y de justicia; insuficiente capacitación y sensibilización a las y los operadores. Resumido este contexto repreguntamos entonces: ¿es acaso la pena de muerte a violadores de menores de edad la respuesta jurídico constitucional enmarcada en los compromisos internacionales la que cabe dar ante esta manifiesta falta de voluntad político a estatal?
- Riesgo de retroceso por fusión entre el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables I(MIMP) y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) propuesta por el Poder Ejecutivo.
Si realizamos este análisis a la protección de derechos fundamentales de otros grupos de personas, ¿sucederá algo similar? La respuesta cae de madura.
- La situación se complica debido a la alarmante ausencia del control y contrapeso requerido entre Ejecutivo y Congreso que evite el abuso de poder, en el marco de un innegable proceso de desinstitucionalización del sistema democrático. Ello, sumado a una ciudadanía que, a consecuencia de la grave represión acaecida hace dos años, ha dejado de realizar movilizaciones masivas por temor a afectaciones irreparables a sus derechos fundamentales, genera un crítico panorama ante el cual ningún conocedor y defensor del Estado Constitucional y Democrático de Derecho puede quedar indiferente.
- La defensa y protección de los derechos fundamentales no es discrecional del Estado; por el contrario, se trata de una obligación cuyo incumplimiento genera -vale la pena reiterarlo- clara responsabilidad, más aun cuando dicha vulneración proviene del propio Estado. Esperemos que la toma de conciencia de esta grave situación no ocurra demasiado tarde para el país y, sobre todo, para sus habitantes.
Profesor PUCP - Miembro de la SPC
- La crisis de la democracia en el Perú se caracteriza por la falta de legitimidad de las instituciones constitucionales, sobre todo del Congreso y de la Presidencia de la República que, desconociendo la voluntad popular expresada en las urnas, han concentrado el poder en violación de la separación y equilibrio de poderes, así como, en violación del principio democrático de la respetar la voluntad popular expresada en las urnas.
- La violación de los derechos humanos de las poblaciones más vulnerables, expresada en la matanza de 50 pobladores andinos y de cientos de heridos (2022-2023) al ejercer su derecho de protesta, no ha obtenido justicia ni reparación hasta la actualidad; sino, por el contrario, las fuerzas de seguridad con el aval de voceros parlamentarios autoritarios han secundado el encubrimiento de dichas acciones por parte de la Presidenta e, incluso con el escarnio de uno de sus ministros, al señalar que "los derechos humanos son para las personas, no para las ratas".
- La concentración ilegítima del poder de la mayoría parlamentaria del Congreso -con el auxilio del Tribunal Constitucional- viene afectando la independencia del Poder Judicial, así como, la autonomía del Ministerio Público, la Junta Nacional de Justicia, del Jurado Nacional de Elecciones y la Defensoría del Pueblo. Concentración del poder en la mayoría parlamentaria transitoria del Congreso que se ha permitido usurpar la potestad constituyente, para reformar la Constitución de manera informal o formal, pero, en contra de los principios del equilibrio de poderes y la protección de la igualdad ante la ley.
- La sociedad civil luego de las movilizaciones reprimidas brutalmente por el gobierno antes señaladas no ha vuelto a movilizarse masivamente, ante la falta de garantías mínimas para el derecho a la vida en el ejercicio del derecho a la protesta, en demanda del respeto a la voluntad popular y la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Lo cual hace de las próximas elecciones políticas generales -parlamentarias y presidenciales- del 2026 un escenario plausible de confrontación política entre democracia y autoritarismo; más aún, cuando la élite política parlamentaria pretende reelegirse en contra de la voluntad popular. La misma que, constituye un peligro para unas elecciones libres, imparciales y transparentes que reconozcan los resultados electorales, como no lo han hecho en los últimos procesos electorales.
Heber Joel Campos
Abogado y magister en Ciencia Política por la PUCP - Miembro de la SPC
El 2024 será recordado como el año en el que la crisis de la democracia en el Perú llegó a su cenit. En los últimos meses han ocurrido situaciones impensadas. Entre ellas: la aprobación de normas groseramente inválidas, la instrumentalización de los mecanismos de control político para socavar el principio de equilibrio y separación de poderes, escándalos de corrupción que involucran a altas autoridades en todos los niveles del Estado, entre otros.
Por ello, resulta clave prestar atención a la agenda del 2025. El año que viene será decisivo para el futuro de nuestro país y sus instituciones. En él se decidirá, por ejemplo, la oferta electoral para el periodo 2026-2031 y las reglas de juego con las que quienes elijamos intentarán resolver los problemas heredados de este periodo infame.
Así, los puntos a los que debemos prestar atención el año venidero son:
- La relación ejecutivo- congreso: en la medida que el 2025 será un año preelectoral, es altamente probable que los partidos que cuentan con representación en el Congreso tomen distancia del gobierno. A ninguno de ellos les conviene aparecer en la foto junto con las autoridades del ejecutivo. Hacerlo sería, en términos prácticos, renunciar a competir electoralmente el 2026.
- La continuidad del gobierno: Tomando en cuenta lo anterior, no debe descartarse que el próximo año el Congreso intente vacar a la presidenta Boluarte. No lo hará porque considere que su gobierno es ineficiente o porque ha incurrido en graves y documentados actos de corrupción, sino porque la permanencia de sus integrantes en el cargo no estará en riesgo. Si el Congreso vaca a la presidenta tras la convocatoria a elecciones generales -prevista para abril de 2025-, no será necesario convocar nuevamente a elecciones. Dado que estas ya habrán sido convocadas, los actuales congresistas se mantendrán en sus puestos hasta julio de 2026. Y el presidente del Congreso reemplazará a la actual presidenta, de acuerdo con la regla de sucesión presidencial prevista en el artículo 115 de la Constitución.
- La aprobación de leyes contrarias a la Constitución que rompen el equilibrio de poderes en favor del Congreso: el 2024 será recordado como el año en que el Congreso se convirtió, de facto, en el primer poder del Estado. En este periodo, el Congreso aprobó un paquete desproporcionado de leyes ordinarias, orgánicas y de reforma constitucional que responden a dos tendencias evidentes. Por un lado, se trata de normas que benefician a la mayoría de sus integrantes. Por otro, se trata de normas que apuntan a fortalecer la posición del Congreso con relación a los demás poderes del Estado. Un ejemplo de la primera tendencia es la aprobación de la Ley 32138, que modificó la definición del delito de crimen organizado para hacer más difícil su persecución penal. Un ejemplo de la segunda es la aprobación de la Ley 32153, que crea un procedimiento especial para las demandas de amparo interpuestas contras los actos políticos del Congreso.
- El rol de la justicia: el 2024 demostró que el riesgo más grave que enfrenta la democracia es la concentración del poder en cabeza de un sector o facción de la sociedad o del Estado. Tradicionalmente se asumió que ese riesgo -en términos políticos- residía en el Gobierno. Pero eso fue solo un espejismo. Este puede estar no solo en el Ejecutivo, sino en cualquier órgano o entidad que ejerce un poder indiscriminado. En el Perú, producto de una serie de reformas abiertamente contrarias a la Constitución, se modificó el esquema de pesos y contrapesos de poderes en los últimos años. Así, pasamos de un sistema de gobierno presidencial atenuado (o frenado como decía Pedro Planas), a uno parlamentario atenuado. En este, el Congreso tiene la hegemonía. Y el Ejecutivo acepta impasiblemente sus designios, en la medida que no cuenta con una bancada propia
En este esquema el riesgo de que el Congreso abuse de su poder es muy alto. De hecho, ya lo viene haciendo, con el respaldo tácito del gobierno. En esas condiciones, el rol que asumirá la justicia se torna superlativo. Esta deberá encargarse no solo de garantizar la Constitución y las leyes, sino, y fundamentalmente, de garantizar el equilibrio y contrapeso de poderes. El poder político, sin duda, insistirá en sus intentos por cooptarla, pero es ahí donde la integridad y la firmeza de los jueces hará la diferencia.
En resumen, el 2025 será un año clave para la democracia peruana. De lo que hagamos el próximo año dependerá el éxito de la transición política. Hemos perdido mucho tiempo. Retomar la senda del desarrollo -político, económico y social- será la prioridad en el siguiente quinquenio. Hagamos todo lo que está a nuestro alcance para insistir en la importancia de las instituciones y para denunciar los intentos por horadarla, antes de que sea demasiado tarde.
Eddie R. Cajaleón Castilla
Profesor PUCP - Miembro de la SPC
- En el contexto autoritario del período congresal 2021-2026 en curso, la mayoría parlamentaria actual, formada por una coalición de partidos y grupos políticos de escaso respaldo electoral y en la opinión pública, ha hecho abuso del poder constituyente y legislativo para aprobar reformas constitucionales y leyes perjudiciales a los intereses generales de la nación, y establecer un statu quo favorable a sus intereses particulares, en distintas materias que atañen al régimen político-democrático y el sistema de justicia, así como a la política criminal y la seguridad ciudadana, que en lugar de luchar contra la delincuencia la favorecen y encubren.
Precisamente, la mayoría parlamentaria ha recurrido a reformas constitucionales y electorales como la que restablece la bicameralidad y el Senado en la estructura del Congreso de la República, y regula los sistemas de elección de los miembros de las cámaras, para que a partir del próximo período congresal 2026-2031, capturando el Senado si lo permite la voluntad popular, tenga la capacidad de vetar y bloquear las reformas constitucionales y legislativas necesarias para cambiar el statu quo establecido en los últimos años.
La utilización de procedimientos aparentemente democráticos por parte de la mayoría parlamentaria, manipulando con abuso su poder constituyente y legislativo y distorsionando la voluntad popular, vía reformas constitucionales, legislativas y electorales, ha vaciado los principios y valores democráticos como los derechos políticos y de participación de los ciudadanos y ciudadanas, el equilibrio y control de poderes, el pluralismo político y la alternancia en el poder político, inherentes al Estado democrático-representativo.
En ese sentido, estos medios fraudulentos utilizados por una mayoría parlamentaria detentadora del poder congresal producen la erosión de las instituciones democráticas a través de competencias, procedimientos y leyes aparentemente democráticas, y comprometen los cimientos del Estado democrático, basado en la sujeción del poder a la voluntad popular en su expresión de la democracia representativa. - En un régimen desequilibrado que favorece en exceso su posición, la reforma constitucional que restableció la bicameralidad en el Congreso contempla que en el procedimiento legislativo ordinario el Senado tenga los poderes de modificar o vetar los proyectos de ley aprobados por la Cámara de Diputados, sin posibilidad que viaje de regreso a la cámara baja y los diputados puedan insistir en su proyecto original; además, no se ha establecido para el veto, tampoco para la modificación, del proyecto que el Senado reúna la votación favorable de una mayoría absoluta o calificada de sus miembros, por lo que podría hacerlo por mayoría simple.
Asimismo, ahora, para el procedimiento de reforma constitucional se requiere para su aprobación la mayoría absoluta del número legal de miembros de cada cámara: Cámara de Diputados y Senado, y su ratificación por referéndum; y, se puede omitir éste, sólo si se aprueba por mayoría calificada de los dos tercios (2/3) de los miembros de cada cámara en dos (2) legislaturas ordinarias sucesivas. - Entre las nuevas reglas electorales antidemocráticas tenemos, entre otras, las que incorpora la misma Ley N° 31988 de Reforma Constitucional que restablece la bicameralidad en el Congreso así como su nueva ley electoral, la Ley N° 31981 que modifica la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, sobre Elecciones Primarias, que eliminó las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO), y el Proyecto de Ley de Reforma del Artículo 35° de la Constitución Política para eliminar los movimientos regionales.
- La reforma constitucional que restableció el Senado ha establecido como requisito para postular al cargo de senador y senadora la edad de cuarenticinco (45) años, exceptuando de dicho requisito a quienes han sido congresistas, miembros de la mayoría parlamentaria actual; asimismo, instituyó un sistema electoral mixto, que combina el sistema mayoritario para elegir al menos un (1) senador o una (1) senadora por cada circunscripción electoral (uninominal) y los demás senadores se elijan por sistema proporcional por circunscripción única nacional (plurinominal).
- Las reglas constitucionales del sistema electoral del Senado, ya han sido reguladas por una ley electoral reciente, con deficiencias serias que también favorecen a la mayoría parlamentaria: uno (i), no incorpora la elección de al menos dos (2) senadores mediante circunscripción electoral especial para representar a los pueblos y comunidades indígenas; dos (ii), la mitad del sistema electoral, por sistema mayoritario, se altera cuando se atribuye cuatro (4) escaños a Lima Metropolitana para elegirse por sistema proporcional, cuando lo adecuado era utilizar el mismo sistema mayoritario dividiéndola en cuatro (4) circunscripciones uninominales; tres (iii), omite el tipo de mayoría absoluta para la elección de cada senador o senadora por circunscripción uninominal en el sistema mayoritario, y a dos vueltas si no la alcanzan; y, cuatro (iv), no contempla las candidaturas independientes para que líderes y lideresas de la sociedad civil postulen al Senado, con el apoyo de los ciudadanos y ciudadanas, y sin intervención de partidos, tanto en las circunscripciones uninominales como en las plurinominales.
- La ley que eliminó las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO), ha privado a la ciudadanía de participar en la selección de los candidatos y candidatas, y ha dejado exclusivamente a los partidos políticos la facultad discrecional de escogerlos para las elecciones congresales, entre otras, a través de las modalidades de elecciones primarias que estimen convenientes, con influencia decisiva de las cúpulas de los partidos.
- Si bien el proyecto de reforma constitucional que elimina a los movimientos regionales, no fue aprobado en segunda votación, ésta fue objeto de un recurso de reconsideración, que de aprobarse excluiría del derecho de participar a los movimientos regionales en las elecciones, no permitiendo que postulen sus candidatos y candidatas al cargo de senador y senadora en las circunscripciones correspondientes, y dejando única y exclusivamente que los partidos presenten candidatos y accedan al Senado.
- Los impactos de estas reformas llevadas a cabo por la mayoría parlamentaria per se son negativos y antidemocráticos; pero, podrían tener consecuencias nefastas sobre el sistema democrático-representativo y los intereses generales de la ciudadanía en el caso de concretarse una elección fraudulenta del Senado que provoque su captura por las cúpulas de los partidos políticos.
Aún está en manos de la ciudadanía que ello no suceda, por lo que es aconsejable hoy una movilización ciudadana que reclame mejores condiciones democráticas por estar deterioradas, y advertir que en las próximas elecciones los votos libres de los ciudadanos y ciudadanas son vitales para tener nuevos y mejores representantes en el Congreso, en especial en el novísimo Senado.
Parafraseando a Abraham Lincoln el Senado debe ser del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, no caer en manos de la mayoría parlamentaria actual.
Erika García Cobián Castro
Profesora PUCP - Miembro de la SPC
La regresión democrática y la [des]constitucionalización del derecho, tienen en América Latina, y de forma particular, en el Perú, rasgos propios que se corresponden con una historia marcada por la debilidad de un sentimiento de unidad nacional; por la incongruencia entre los valores, principios y derechos constitucionales y el orden social y político establecidos; por la estigmatización de grupos sociales a los que se les excluye de los beneficios del desarrollo económico y social; por las rupturas constitucionales súbitas y el desgaste interno de las instituciones políticas; por el socavamiento de la estructura de controles; por el desmontaje del carácter normativo de la Constitución; y por el déficit de la unidad y cohesión social, entre otros (Landa, 2012; Gargarella, 2021; Grández, 2024).
Por ello, consideramos que estos rasgos no aparecen recién, sino que se hacen más visibles en el actual contexto de regresión democrática y [des]constitucionalización del derecho que atravesamos, amenazando con imponerse frente a los logros de las reformas políticas y jurídicas desplegadas durante el periodo de transición democrática, iniciada en el año 2001 para restituir derechos fundamentales, revertir la corrupción sistémica, así como para restablecer los controles y la institucionalidad democrática.
Una de las manifestaciones más aberrantes y lacerantes del proceso de regresión democrática y constitucional, que venimos padeciendo, son las expresiones discriminatorias de quienes ocupan funciones de primer orden en el gobierno o que han integrado instituciones de control constitucional en el Estado. Al respecto, podemos señalar, como ejemplo, las declaraciones del señor Morgan Quero, actual ministro de Educación, o las del señor Ernesto Blume, ex presidente del Tribunal Constitucional y actual abogado defensor de la presidenta de la República.
En el primer caso, el ministro de Educación respondió a la pregunta de una periodista sobre la omisión de un pronunciamiento del gobierno en el día de los derechos humanos, respecto de las víctimas de la represión policial en el contexto de la protestas sociales de 2022 y 2023, afirmando que "los derechos humanos son para las personas, no para las ratas"[1]. Un segundo caso, es el que corresponde a la declaración del señor Ernesto Blume, expresidente del Tribunal Constitucional y actual abogado de la presidenta de la República, Dina Boluarte, en el sentido de que ".. le exig[ió] a la presidenta que sea más dura en la represión"[2], refiriéndose al uso de la fuerza policial para responder a las protestas sociales del periodo ya señalado, y que produjo el lamentable resultado de cuarenta y nueve personas fallecidas[3].
Al respecto, consideramos importante destacar que estas declaraciones ponen de manifiesto la presencia de rasgos discriminatorios por razones de origen, etnia o clase social, que si bien se encuentran arraigados todavía en la sociedad y la política peruanas, se exacerban en contextos de regresión democrática y constitucional. A pesar del agravio que tales declaraciones constituyen para las víctimas de la represión policial y sus deudos, así como para la sociedad en su conjunto, el ministro de Educación mantiene su cargo en el gobierno y el abogado de la presidenta de la República conserva el encargo profesional. Deshumanizar a quienes ejercen su derecho a la protesta y reclamar para ellos y ellas, una respuesta basada en la intensificación del uso de la fuerza en lugar de aconsejar y exigir la implementación de mecanismos de diálogo para canalizar las demandas y el conflicto social, conllevan una actitud de estigmatización y subvaloración de ciudadanos y ciudadanas, que en este caso, corresponden a población de origen andino y que sufren condiciones de pobreza y exclusión históricas.
Las declaraciones en cuestión implican la negación discriminatoria de los derechos constitucionales y convencionales a la reunión y manifestación pública, pacífica y sin armas, a la protesta social y a la participación ciudadana y política. Estos derechos realizan especialmente la democracia y la justicia, y cobran especial relevancia en contextos de desinstitucionalización de las entidades públicas, partidos políticos y organizaciones sociales, y, por lo tanto, de debilidad de los mecanismos llamados a canalizar la atención efectiva de las demandas de la población, y la transformación de los conflictos sociales y políticos, especialmente de las minorías o grupos más vulnerables.
Finalmente, desde el "Constitucionalista" me sumo a las expresiones colectivas de indignación, protesta y demanda de desagravio respecto lo que constituyen declaraciones inaceptables en un Estado constitucional e invoco a la realización de las promesas de la República, desde la cohesión social e integración de todos y todas, alrededor de los "valores de una Constitución compartida" (Cortina, 2007).
Referencias bibliográficas
- Arroyo, C. L. (2012). El rol de la Constitución de Cádiz en la gestación de la independencia del Perú. Historia Constitucional, (13), 315-337.
- Cortina, A. (2007). Democracia deliberativa. Contrastes. Revista Internacional de Filosofía.
- Gargarella, R. (2021). El derecho como una conversación entre iguales: qué hacer para que las democracias contemporáneas se abran–por fin–al diálogo ciudadano. Siglo XXI Editores, 2021.
- Grández, P. (2024) La Constitución que languidece. Estudios de derecho constitucional en tiempos de crisis. Palestra.
Notas al pie
[1] Declaraciones del señor Morgan Quero, ministro de Educación del gobierno de la presidenta de la República, Dina Boluarte, el día 11 de diciembre de 2024, para el diario La República. https://www.youtube.com/watch?v=Zk7yGYvLYYM&t=7s [2] Declaraciones del señor Ernesto Blume en Prueba de fuego/ entrevistado por Martín Riepl. RPP, 3 de diciembre de 2024. [3] De acuerdo al Reporte Diario sobre Crisis Política y Protesta Social de la Defensoría del Pueblo, de fecha 14 de mayo de 2023, la cifra acumulada de personas fallecidas en enfrentamientos asciende a 49 civiles. https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2023/05/Reporte-Diario1452023_19_30.pdfJorge Luis Salazaar
Universidad Nacional de Cajamarca - Miembro de la SPC
La crisis de institucionalidad y de gobernabilidad democrática que vive el país también se manifiesta en las regiones, especialmente de la zona andina. Aquí haré algunas reflexiones sobre este panorama
El deterioro de la legitimidad del Congreso pretende ser reparado con iniciativas hacia las regiones de proyectos de todo tipo, incluyendo aquellas 20 universidades que irresponsablemente han sido aprobadas por el Congreso, no para satisfacer las aspiraciones legitimas de acceso a la educación superior de las juventudes regionales, sino con una clara intención reeleccionista y perpetuación en el poder de los actuales congresistas.
En este contexto, el ejercicio de los derechos sociales, como el acceso a la salud de calidad, a la educación y al bienestar general se va deteriorando por un abandono práctico de los servicios públicos por parte del gobierno central y del inmenso aparato burocrático que domina los ministerios establecidos en la capital.
En la región Cajamarca, por ejemplo, los datos difundidos recientemente son alarmantes: el incremento de la extrema pobreza que bordea el 30 % de la población, del analfabetismo que afecta casi al 17% (220, mil personas), el incremento de la desnutrición y anemia infantil, y el bajísimo porcentaje de ejecución del presupuesto regional, sobre todo dirigido a estos servicios.
Mientras tanto, se agudiza la conflictividad en las diferentes regiones del país que genera la minería ilegal resultado de una inacabada e injusta regulación de derecho a la propiedad rural y la ley de concesiones mineras, el grave deterioro ambiental en la amazonia y sierra del país acompañado con el alto índice de criminalidad dirigida no solo a la extorsión sino a eliminar físicamente a pequeños propietarios rurales, empresarios y a lideres sociales.
Otra situación que caracteriza la gobernabilidad en las regiones es que se evidencia la política de re-concentación del poder, que hace incierta y poco operativo la autonomía de las regiones tal como está modelado en la Constitución, sobre todo en el ámbito económico. Por ejemplo, el poder ejecutivo mediante sendos decretos supremos ha establecido que todos los recursos directamente recaudados que generan las instituciones regionales, los mismos que podrían servir parar satisfacer necesidades inmediatas de la población, se remitan directamente a las arcas centrales del Ministerio de Economía y Finanzas, MEF. Por ejemplo, la Región Cuzco envía todo el ingreso económico que genera el turismo al MEF, Lima. Las universidades de provincias consignan sus recursos directamente recaudades también a este Ministerio. Y es el MEF que autoriza el gasto y programa la remisión de los fondos solicitados.
Esta visión centralista antidemocrática del uso de los recursos generados por las regiones, se traduce también en las decisiones sobre la lucha contra la criminalidad. Las grandes empresas mineras han celebrado, con anuencia del Ministerio del Interior, convenios con la Policía Nacional, para que los miembros de la PNP cuiden las instalaciones de las empresas, dejando en el descuido y desamparo a las ciudades y poblaciones de las zonas andinas. No existen políticas públicas que promuevan la participación de las rondas campesinas, urbanas o los comités cívicos en la lucha contra la criminalidad. Por el contrario, continua el abandono y persecución de los lideres de las rondas, a pesar que la propia Constitución reconoce sus competencias y dispone que debe existir una ley de coordinación entre estas y la justicia ordinaria, ley que hasta hoy el Congreso se niega a debatir y aprobar. El gobierno central solo atina a utilizar los estados de emergencia y el ingreso de las fuerzas armadas como únicas herramientas para combatir la grave criminalidad.
Finalmente, hay que remarcar los intentos del Congreso de eliminar los movimientos regionales, para concentrar en el ámbito regional el derecho de participación política únicamente en los partidos políticos los cuales están severamente cuestionados por la población. La intención de modificar el artículo 35 de la Constitución y por tanto la ley electoral, pretende dejar sin expresión a los movimientos y agrupaciones regionales que se organizan para participar en las próximas elecciones municipales y regionales.
Galimberty R. Ponce Flores
Abogado por la Universidad Nacional del Altiplano de Puno - Miembro de la SPC
Las voces que exigen cambio de la Constitución y que rechazan dicha idea están en movimiento —significa que la discusión está abierta al respecto— en el país en los últimos años. En el fondo dos tesis subyacen en la palestra pública: (i) cambio de la Constitución mediante el mecanismo de la asamblea constituyente y (ii) objeción a la necesidad de cambiar la Constitución. Un aspecto que destacamos en ambas perspectivas reside en que como telón de fondo la discusión se produce entorno al poder constituyente, esto es, a cómo se activa y usa el poder de cambio del texto constitucional. Nociones habituales que tenemos de dicho poder recaen en que se trata de una figura que contiene la fuerza constitucional necesaria que permitirá transformar la infraestructura constitucional. Existen, en general, adscripciones analíticas positivas. No obstante, también dentro del debate teórico fueron surgiendo críticas al ejercicio de dicho poder, ya que podría concebirse como un instrumento de inestabilidad constitucional y política (prácticamente representaría un peligro respecto al sistema constitucional por su vocación de cambio estructural). El debate, en definitiva, queda abierta. Aquí únicamente nos interesa presentar los dos enfoques mencionados al inicio. Tal como procedemos a continuación.
El debate sobre el poder constituyente (asamblea constituyente) en Perú ha ganado terreno, principalmente, luego de las protestas de inicios del 2023 y la crisis política que se ha convertido en una constante en el país. Una encuesta del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), publicada en enero de 2023, da como resultado que el 69% de los peruanos apoya la idea de instalar una asamblea constituyente que tenga como finalidad cambiar o redactar una nueva Constitución. Este contexto, necesariamente, viene vinculado con las protestas sociales que tuvieron como propósito exigir la renuncia de la presidenta, el cierre del congreso, el adelanto de elecciones generales, entre otros. Y resultaba —todavía resultaría— una opción válida cambiar la Constitución de ese modo, puesto que así se asegura la participación ciudadana, ya que la solución a la crisis política necesita de mayor dosis de involucramiento ciudadano. Quienes están disconformes con la estructura política y constitucional son los ciudadanos, es decir, están cansados de la manera en que se organiza y funciona constitucionalmente el país. Ante ello la única forma de reparar es permitir que el ciudadano se convierta en un actor y colaborador del proceso constitucional. En tal escenario, los ciudadanos han encontrado en el cambio constitucional como una opción que permita expresarse desde dentro del sistema constitucional en aras de modificar el contenido del texto constitucional.
La otra posición respecto al poder constituyente son las voces discrepantes, pues consideran que la convocatoria a una asamblea constituyente no necesariamente representa la solución adecuada al problema de la crisis político-constitucional que atraviesa el país. Han indicado que refundar el pacto constitucional supondría una especie de aniquilamiento de la democracia constitucional, ya que la Constitución ocupa el centro del sistema constitucional contemporáneo y su reemplazo supone atacar sus bases esenciales. De ahí plantean que debe reformarse de manera urgente ciertas partes de su contenido en aras de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, empero no implica la redacción de una nueva Constitución como el camino más viable. Más bien el país requiere es un cambio en la gestión del Estado, primordialmente, asegurando que las autoridades y funcionarios públicos sean capacitados, honestos y comprometidos. No se debe pensar en que esas condiciones se alcanzarán cambiando una norma, sino creando condiciones económicas, sociales e institucionales, así como generando empleo y mitigación de la corrupción. Estas acciones, evidentemente, no necesita del cambio constitucional, sino asumir una posición propositiva y de mejora de las condiciones sociales. A partir de estas consideraciones creen que usar mecanismos radicales supone riesgos elevados. También inciden en que la asamblea constituyente podría polarizar aún más al país porque sería un vehículo al servicio de la inestabilidad económica y desviaría la atención de las reformas urgentes que el sistema político y administrativo necesitan. Con todo eso, más que una nueva constitución, el Perú necesita liderazgos éticos y políticas públicas eficaces que respondan a las demandas ciudadanas.
Finalmente, si bien consideramos que el cambio de la Constitución es necesario para responder a las demandas de una ciudadanía que anhela un Estado más justo y eficiente, no obstante, debemos tener presente que se necesita consenso y condiciones que actualmente concurren en torno a esta agenda. Un nuevo pacto social tiene como cimiento la respuesta a situaciones de desigualdad, corrupción y sistema democrático deficiente; sin embargo, no es suficiente con prestar atención a estas circunstancias exclusivamente, sino que también debe llevarnos a oír las voces discrepantes que señalan los riesgos y desafíos que implicaría una asamblea constituyente en el actual contexto de inestabilidad política. No podemos anteponer únicamente las demandas y perspectivas desde un solo enfoque, pues pensar en esa posición nos podría conducir a resultados desagradables. En este momento, después de todo, vale la pena considerar que la Constitución representa consenso y construcción de un proyecto común que permita la convivencia social-política de los miembros de una nación. Nos pone el reto de dialogar frente a escenarios adversos —por más ácidos y desagradables que sean—. No se gana, al final del día, imponiendo las razones constitucionales, sino llegando a consensos y acuerdos comunes mínimamente aceptables. Y así asegurar la duración de los nuevos acuerdos constitucionales.
Pedro Grández Castro
Profesor PUCP - Miembro de la SPC
Les pido me disculpen porque voy a insistir con dos términos que he usado recientemente en el título y en la introducción de mi libro La Constitución que languidece. Estudios de Derecho constitucional en tiempos de crisis, (Palestra 2024). Con el término "[Des]constitucionalización" (Dc) he tratado de describir el proceso que estamos viviendo, probablemente con mayor intensidad, desde las elecciones de 2016 en que la fragmentación en el Congreso ha conducido a la ingobernabilidad desde el Ejecutivo que, no ha logrado articular con los grupos en el Congreso para contar con una mayoría suficiente que le otorgue estabilidad al gobierno en sus distintas conformaciones.
Las tensiones entre Ejecutivo y Legislativo no han cesado desde entonces. Los mecanismos constitucionales previstos como extraordinarios frente a las crisis, como la censura de los gabinetes ministeriales o, incluso, la disolución del Congreso, se han activado en más de una ocasión, pero no han logrado resolver los problemas y, al contrario, la crisis se ha agudizado generando mayor inestabilidad y confrontación entre las fuerzas políticas y polarizando la opinión pública a niveles nunca vistos.
La secuela inevitable en esta batalla a muerte por el poder ha sido el uso estratégico de la Constitución hasta donde sea posible, a veces, alterando de manera flagrante sus contenidos vía interpretaciones elásticas en uno y otro sentido, dependiendo de quien asumía el turno en la "lapidación constitucional". En otros casos, la batalla política ha conducido a desactivar los mecanismos propios de la estrategia constitucional, por ejemplo, evitando el camino de la reforma constitucional y abreviando reformas vía leyes ordinarias para conseguir modificaciones que ayuden en la lucha por el poder, como ha ocurrido con la desactivación del mecanismo de la cuestión de confianza. En otras ocasiones, el proceso de la lucha política ha presionado al máximo el interés por contar como "aliados para las batallas políticas" a las instituciones de la justicia. De este modo, la crisis política ha comprometido seriamente la independencia del Tribunal Constitucional; también no han cesado los intentos por el control de instituciones claves como el Ministerio Públicos, la Corte Suprema o la Junta Nacional de Justicia. He analizado todo este proceso, en detalle, en la introducción de mi libro. En conjunto, el proceso que he identificado como [des]constitucionalización no es más que la consecuencia de esta batalla sin reglas por el control del poder para ponerlo al servicio de intereses oscuros e, incluso, como hemos podido constatar por el tenor de algunas leyes recientes, a favor del crimen organizado.
El proceso de Dc expresa, en este sentido, el deterioro de los valores y principios constitucionales que son desplazados para favorecer los intereses de los grupos y facciones que se disputan el poder en contra de los intereses de la mayoría y, desde luego, en contra del interés público y del bien común. El valor de la Constitución languidece porque de ser formulada como norma fundamental, se convierte en un argumento de retórica política. Se desactivan sus mecanismos de control o se trata de controlar directamente las instituciones que hacen posible que la Constitución cumpla con su función de institucionalizar la vida pública. En este sentido, la Dc supone un proceso de desactivación, desmantelamiento o desmontaje de los mecanismos propios del control del poder que son consustanciales al sistema constitucional.
Hay, sin embargo, un sentido más amplio en que también cabe hablar del impacto de la [des]constitucionalización. Me refiero al papel del Derecho constitucional y del discurso constitucional en medio de la crisis. El desprestigio de la Constitución se traslada en forma de discursos a sus contenidos: los derechos humanos constitucionalizados. Incluso la pena de muerte ha vuelto al debate. El ataque a Organizaciones No gubernamentales que defienden derechos humanos ha tenido amplio respaldo entre un sector de "constitucionalistas". El Congreso ha aprobado leyes regresivas en materia de derechos humanos, se ha entregado a la Policía, sin control del Ministerio Público, la investigación preliminar del delito, pese a que el Perú ha sido condenado por prácticas de violaciones de derechos humanos en las comisarías. Hay proyectos de reformas constitucionales incluso para eliminar el control constitucional por parte de los jueces del Poder Judicial, una institución con más de 150 años de vigencia en el ordenamiento constitucional. Hay un contexto de peligrosa regresión en materia de derechos humanos, control del poder, transparencia en el ejercicio de poder que son indicadores básicos de un sistema democrático.
¿Qué hacer frente a este proceso que parece no tocar fondo? Me permito sugerir tres frentes de batalla para el año 2025 en los que creo que podemos y debiéramos estar presentes desde la SPC. En primer lugar, hay que rebatir los argumentos de los regresionistas. Nuestro papel que es fundamental como profesores, desde el aula y desde el espacio público, tiene que ser mucho más activo. En nuestro caso, lo que está en juego no es sólo nuestra condición de ciudadanos pensantes, sino nuestra propia ocupación profesional: no hay constitucionalistas si la Constitución vale muy poco o no vale nada.
En segundo lugar, tenemos que activar los mecanismos de control constitucional en forma mucho más militante. Acciones de amparo, habeas data, procesos de acción popular contra normas del gobierno. El Derecho constitucional tiene instrumentos que debemos poner al alcance de la ciudadanía en forma mucho más decidida. Hay que hacer alianzas con colegios profesionales, clínicas universitarias, sociedad civil, activistas de derechos humanos, gremios empresariales, etc. Los profesores de Derecho constitucional podemos y debemos salir de las aulas en acción más decidida. Está en riesgo uno de los logros más celebrados del constitucionalismo moderno, debiéramos estar en condiciones de defenderlo hasta donde nos sea posible con las propias armas del Derecho constitucional.
En tercer lugar, quizá es momento de sacar el Derecho constitucional de las aulas a las plazas y caminos del Perú. La ciudadanía tiene que ser informada de los riesgos que se ciernen para la vida democrática. Debiéramos poner nuestros modestos conocimientos al servicio de los más vulnerables. La SPC puede ser un vehículo para trasladar estas inquietudes hacia un público más amplio. Debemos defender el Estado constitucional como la forma de gobierno civil menos peligrosa para nuestras libertades y debemos hacerlo mostrando ante la ciudadanía, los riesgos que supone para la vida pacífica el que nos mantengamos todos pasivos ante las amenazas que vemos actuar en los últimos tiempos.
Gorki Gonzales Mantilla
Profesor PUCP - Miembro de la SPC
La posible existencia de una red de prostitución en el Congreso de la República es solo el episodio final de una temporada que aún no concluye. La historia tiene para más, pues ya se sabe que los hechos serán investigados por la comisión de turno. El tiempo que esto demore será suficiente para que el lumpen presente en la institución ordene sus agendas en búsqueda de encubrir y borrar todo posible vínculo. Las aterradoras y brutales características del crimen que ha expuesto a la luz estos hechos indican que su dominio corresponde a personas con gran poder y dinero. Por eso mismo, las resistencias para descubrir la verdad no serán de menor magnitud.
El escenario de fondo ha sido bastante trajinado. Aún están en el recuerdo las imágenes del Congresista Fredy Díaz, del partido Alianza para el Progreso – AP, denunciado por violación cometida en una oficina del Parlamento en julio de 2022[1]. Hoy cumple una condena de 13 años. Y no pasa desapercibido el retraso injustificado de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales para ir adelante con el desafuero[2] de su colega, ni el intento para evitar que prosperara el pedido de inhabilitación de la función pública en su contra[3].
En una dimensión de lo incorrecto menos letal están los 11 congresistas que han sido denunciados por el delito de concusión en perjuicio de sus trabajadores y en beneficio propio[4]. El tiempo que ha transcurrido desde que se produjeron las denuncias es un resultado de las demoras en las comisiones que han tenido a su cargo las investigaciones. Este tiempo de espera, por encima de las evidencias, los testimonios y las pruebas, es la señal de que la incorrección va más allá de los casos denunciados: está en la base cultural de las prácticas que movilizan la vida en el Parlamento, excepciones aparte. Pero la realidad es aún más dramática si se considera la cifra de congresistas denunciados por otros delitos. Se registra un total de 67 parlamentarios investigados por delitos contra la administración pública, contra la fe pública y contra el patrimonio, lavado de activos, delitos contenciosos administrativos y delitos contra la tranquilidad pública, entre otros.[5]
En el teatro de operaciones de estos actores políticos se han tomado las decisiones de la mayor importancia para todos los miembros de la comunidad política. En los últimos dos años se han desarticulado las competencias de la SUNEDU para dar paso a las agendas de los propietarios de las universidades con fines de lucro y sus alianzas, presentes incluso en algunas universidades públicas[6]. Se ha intervenido en el sistema penal y el resultado, además de crear un caos normativo, ha relajado los instrumentos para enfrentar el crimen organizado. Algunas de estas medidas buscaban favorecer la posición de ciertos congresistas que venían enfrentando procesos penales. El Congreso ha legislado para favorecer actividades económicas que actúan entre la informalidad y la ilegalidad (minería, transporte). También ha buscado intervenir en el sistema de justicia e interferir en su independencia. [7]Primero tuvo en la mira a la Junta Nacional de Justicia (se mantiene latente), luego, esperando ir más allá, ha creado una comisión para la reforma de todo el sistema de justicia que promete resultados en 90 días. Incluso se han aprobado cambios para redefinir el sistema de nombramientos de las autoridades del sistema electoral por razones que se explican a la luz de los intereses involucrados.
En las manos de estos congresistas ha estado la reforma del texto constitucional de 1993. Se han aprobado 6 leyes de reforma constitucional que han generado 67 modificaciones que entrarán en vigor para las elecciones del 2026[8]. Se ha reestructurado el modelo de régimen parlamentario para convertirlo en bicameral. Semejante reforma altera profundamente la conformación del sistema político del país y ha sido hecha sin deliberación ni participación de la ciudadanía. El poder sobre la reforma de la Constitución ya quedó bajo el arbitrio del Congreso gracias a una decisión tomada por sus miembros.
La historia tiene para muchos episodios aún. La posible red de prostitución que involucraría a algunos congresistas y el trágico homicidio con sicariato son la metáfora que mejor representa lo que ocurre en el Congreso: la expresión de una forma de actuación que ha desvirtuado completamente el significado de la política. Ni el bien común ni los valores de la comunidad son más su objeto. La política ha sido convertida en un instrumento funcional a los móviles primarios[9], egoístas e incontenibles de una cultura rapaz, gestada al calor de las políticas económicas de las últimas tres décadas que hoy asola el Congreso de la República.
Será una tarea enorme y de largo aliento revertir este estado de calamidades. El desafío no será fácil pues, aunque existan ciudadanos comprometidos con el llamado de la República, la resistencia de los actores que se han apoderado del país no cesará. Han demostrado con pruebas fehacientes que no tienen escrúpulos cuando se trata de defender sus fueros. Es necesario apelar a la idea del deber como punto de referencia de la acción pública[10], para resignificar el papel de la política y reconstruir el país luego de esta fatídica temporada.
Notas al pie
[1] https://www.infobae.com/peru/2024/09/22/fiscalia-solicita-elevar-condena-del-excongresista-freddy-diaz-a-20-anos-por-caso-de-abuso-sexual/
[2] https://www.gob.pe/institucion/defensoria/noticias/648894-defensoria-del-pueblo-exige-debida-diligencia-en-la-evaluacion-del-desafuero-del-congresista-freddy-diaz
[3] https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/presentan-reconsideracion-a-la-votacion-de-caso-de-congresista-freddy-diaz/
[4] https://www.infobae.com/peru/2023/08/25/estos-son-los-11-congresistas-mocha-sueldo-que-serian-condenados-a-prision-igual-que-michael-urtecho/
[5] https://www.infobae.com/peru/2024/05/28/mas-de-la-mitad-de-congresistas-son-investigados-por-la-fiscalia-de-la-nacion/
[6] https://ojo-publico.com/politica/congreso-aprueba-el-dictamen-que-reduce-la-autonomia-la-sunedu.
[7] https://larepublica.pe/politica/2024/11/22/en-el-congreso-buscan-eliminar-a-la-jnj-y-nombrar-jefe-de-onpe-724372.
[8] https://larepublica.pe/politica/judiciales/2024/12/15/el-5765-de-la-constitucion-de-1993-ha-sido-reformada-por-el-congreso-desde-que-entro-en-vigencia-alberto-fujimori-asamblea-constituyente-909846#google_vignette
[9] Giusti, Miguel. Pensar la corrupción. El profesor Giusti, recordando a Sócrates y Rousseau, señala que "(…) la codicia o la tentación de la corrupción son móviles primarios, mezquinos, propios de personas sin verdadero sentido ético, que no entienden las verdaderas razones por las que los seres humanos desean vivir, o por las que cultivan y valoran sus creaciones culturales, menos aún son capaces de comprender el gran beneficio que representaría para todos, la práctica de la solidaridad". En: https://eltalondeaquiles.pucp.edu.pe/articulos/pensar-la-corrupcion/
[10] El "deber" en la perspectiva señalada por Kant, y se diría, como una necesidad básica, indispensable del compromiso para refundar la política y la acción pública en el país.
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